2025年5月20日，北京大学法学院全球教席学者、荷兰莱顿大学法学院教授Henk Vording在北京大学法学院进行了题为“经济数字化时代税收管辖权的分配——理论与实践”的学术讲座。讲座由北京大学法学院长聘副教授张智勇主持。

本文以文字实录的方式呈现讲座核心要点。

100年前，为了协调居民国和来源国的税收利益，国际联盟委托专家组进行了相关研究。1923年，以美国经济学家塞利格曼为首的专家组提交了《关于双重征税的报告》。在此基础上，国际社会形成了国际税收规则体系的如下共识：

1.来源国根据常设机构规则对非居民的积极所得优先课税，对于非居民的消极所得（如利息、股息、特许权使用费）则征收低预提税，或者不征收预提税。

2.居民国对消极所得拥有最终且无限的征税权。

3.在关联交易中和转让定价调整中采用单独实体和独立交易原则。单独实体课税要求母公司所在国仅能对从子公司收到的股息征税，除非出于反避税的目的，才可通过受控外国公司规则（Controlled Foreign Company，CFC）将非居民子公司的利润视为母公司的股息课税。独立交易原则要求关联企业之间的所有交易应反映市场价格和条件，即关联方之间的商品和服务交易必须按照非关联方之间使用的价格进行估值。

4.居民国通过免税法或者抵免法来消除双重征税。

基于这些共识达成的征税权分配规则可参见OECD税收协定范本，比如：第五条“常设机构”条款、第七条“营业利润”条款以及第九条“关联企业”条款。

但是，1923年达成的共识旨在消除双重征税，但却忽略了双重不征税的问题。比如，跨国企业可以在全球范围内拆分功能，利用不同税收管辖区的税制差异和规则错配，将利润人为转移到没有或几乎没有实质经营活动的低税（或无税）国家（地区），或者通过利息或特许权使用费等可扣除支付来侵蚀税基。典型的形式如混合错配：位于A国的母公司向位于B国的子公司提供贷款，子公司向母公司支付的利息作为费用可以进行税前扣除，但该笔利息收入在A国则被定性为股息，并享受免税待遇，由此造成了双重不征税的错配结果。为了吸引跨国企业投资，部分国家降低企业所得税税率。在世界范围内，约有40%的外国直接投资（FDI）会出于税收目的“流经”第三国（通常是避税地）而到东道国投资。此外，独立交易原则的运用在实践中也遇到了困难。客观地讲，转让定价不是一门精确的科学，符合独立交易的价格通常不是一个单一的数字，而是一个合理的范围。但是，现实中有时难以在公开市场找到可比价格，尤其是无形资产常常面临难以估值的问题，但在跨国企业集团的资产中，无形资产所占的比例越来越高。自1975年至2020年，在标普500公司的资产中，企业的价值主要由商标、品牌、专利、算法等无形资产构成，无形资产所占的比例从1975年的17%增长至2020年的90%。相较于有形资产，无形资产的转移更为容易，可以在跨国企业内部实现低成本的重新配置，通过特许权使用费的扣除或将无形资产的所有权放置于低税或无税辖区，跨国企业可以实现税收筹划。

鉴于国际税收领域所面临的挑战，国际税改应运而生。首先是于2013年启动的税基侵蚀与利润转移（BEPS）行动计划，BEPS项目共取得十五项行动计划成果。不过，BEPS成果以政策建议居多，而非明确的最低标准。在BEPS税改后，跨国企业的税收筹划仍然盛行。并且，BEPS第1项行动计划的成果报告并未能提出解决数字经济带来的税收挑战的方案。在数字经济下，企业的盈利方式发生了变化。其一，提供数字服务的跨国企业不再需要在市场国设立实体存在，买卖双方实现了地理空间上的分离；其二，科技巨头（如“GAFA”——谷歌、苹果、脸书、亚马逊）通常是知识产权驱动型的，这导致了巨额的特许权使用费的流动和借此的避税；其三，即使用户没有直接支付费用，用户也能为公司创造利润。企业可以收集用户的信息，更多的用户数量也意味着更多的广告收入。因此，我们进入了以“双支柱”方案为核心的BEPS 2.0时代。

2019年，OECD首次提出“双支柱”的方案设计。支柱一与支柱二的区别是，支柱一涉及“谁来征税”，支柱二涉及“至少有一个国家应当征税”。“双支柱”体现了对前述1923年共识的重新考量。在课税联结点上，支柱一将利润分配给跨国企业消费者所在的市场国，而非传统的居民国或来源国。在支柱一和支柱二中，都采用了集团方法，从而在一定程度上偏离了独立交易原则。支柱一与支柱二都仅适用于大型的跨国企业集团。

首先我们来看支柱一的主要内容。在应对数字经济带来的挑战时，对于用户参与是否创造了价值，在国际上并未形成共识。例如，OECD在2018年的报告中指出，尽管大家普遍认可数据和用户参与是数字企业的共同特征，但对于数据和用户参与是否以及在多大程度上参与了企业的价值创造，则存在分歧。对于包容性框架的一些成员来说，用户参与是数字企业价值创造的一个独特且重要的驱动因素，但也有一些国家认为，收集用户数据是企业与用户之间的交易，即数字企业为用户免费提供服务，以换取用户数据。之后，有部分国家，如法国，开征了数字服务税。法国的理由是：虽然法国无法通过税收协定的常设机构规则对脸书的积极所得征税，但希望通过对其来源于法国的在线广告收入征税予以补偿。数字服务税是一种单边措施，也引发了美国对法国等国的301调查，美国也声称要进行贸易报复。 OECD提出的支柱一方案则是多边安排。支柱一方案以“销售额”作为新的课税联结点，将跨境企业的超额利润的一部分分配给市场国，并要求加入支柱一的市场国废止数字服务税或类似的单边措施。在2021年OECD发布的《关于应对经济数字化税收挑战双支柱方案的声明》中，支柱一适用于全球年收入超过200亿欧元且利润率超过10%的跨国企业，支柱一下的金额A规则要求将跨国企业超额利润的25%重新分配给市场国。不过，落入支柱一适用范围的大部分为美国企业。

我们之前提到，对数字经济征税的挑战是，数字企业在许多国家当地没有物理存在，但是事实上，像谷歌、苹果、脸书这些企业在美国以外是有物理存在的，但通常会以特许权使用费的支付来抵消应税利润，并最终将利润转移至避税地，例如谷歌先前的“双层爱尔兰-荷兰三明治式”架构。BEPS第8-10项行动计划可以在一定程度上处理这个问题，第4项行动计划对于利息扣除的限制还未适用于特许权使用费，但一些国家已经在这方面有所行动，我认为这会是将来的一个讨论方向。此外，是否还有其他方式来应对税收筹划呢？这就涉及到了“双支柱”中的支柱二方案。

支柱二方案部分借鉴了美国的“全球无形资产低税收入”（Global Intangible Low-taxed Income，GILTI）制度。与支柱一不同的是，支柱二与征税权的具体分配无关，而是旨在建立一个全球最低税制度，当一个集团实体的利润在其他地方没有（充分）被征税时，居民国和来源国都应介入。支柱二包括全球反税基侵蚀（GloBE）规则以及应税规则（Subject to Tax Rule，STTR）。

支柱二中GloBE规则最初的构想包括以下两项核心规则——收入纳入规则（Income Inclusion Rule，IIR）与低税支付规则（Undertaxed Payment Rule, UTPR）。在IIR下，当跨国企业集团的某个位于另一税收辖区的实体在当地实际承担的所得税有效税率低于15%时，跨国企业集团母公司所在辖区有权对该低税成员实体征收补足税。当低税成员实体的补足税未能通过IIR征收时，针对辖区内跨国企业集团成员实体向低税成员实体的支付，实施UTPR的辖区可以通过限制扣除或者征收来源税（包括预提税）的方式征收补足税。UTPR作为IIR的补充，意味着跨国企业母公司所在国不实行IIR并不能保护跨国企业免于被征收补足税。相较传统的反避税规则在界定“避税”时存在概念上的困难，全球最低税制度提供了一个简化的方案。但是，GloBE规则本身十分复杂，不仅征管资源有限的国家适用起来面临挑战，发达国家也是如此。2021年12月，OECD发布了GloBE规则的立法模板，又在2022年3月发布了立法模板注释和案例说明。根据立法模板，GloBE规则适用于在受测试财年之前的四个财年中，至少有两个财年的合并财务报表年收入在7.5亿欧元以上的跨国企业集团的成员实体，但排除政府实体、国际组织、非盈利组织、养老基金、投资基金和房地产投资工具。补足税的计算遵循如下步骤：首先，以辖区为单位计算辖区的有效税率并确定低税辖区，有效税率=辖区所有成员实体的经调整有效税额÷辖区所有成员实体的GloBE净所得（GloBE所得-GloBE亏损）。其次，计算低税辖区的补足税，辖区补足税=（辖区所有成员实体的GloBE净所得-基于实质的所得排除）×（15%-辖区有效税率）-合格国内最低补足税（Qualified Domestic Minimum Top-up Tax，QDMTT）。最后，将补足税按GloBE所得占比分配给低税辖区的成员实体，再依据IIR或者UTPR规则，由相应成员实体负担该补足税。需要注意的是，在计算补足税时，支柱二排除了基于实质的所得（Substance Based Income Exclusion，SBIE）。SBIE由工资排除和有形资产排除两部分组成，这表明支柱二允许基于实质性经济活动的税收竞争，仅对不具有经济实质的所得或者实质性经济活动的超额利润课税。

在GloBE规则中，一开始的制度设计将税收利益优先分配给最终母实体所在的辖区，但在立法模板引入QDMTT后，税收利益就优先分配给了子公司所在辖区。根据立法模板，如果辖区内合格国内最低补足税的实施和效果与GloBE规则保持一致，且该辖区不提供任何相关的税收利益，就可以在计算辖区补足税时予以扣除，减少该辖区的补足税份额。由此，QDMTT确立了优先于IIR和UTPR的适用顺序。在QDMTT引入前，补足税主要由母公司所在辖区通过IIR征收，UTPR作为IIR的后盾。对于外国直接投资少又没有跨国企业集团总部的发展中国家而言，参与支柱二没有意义，因此先前这些国家认为支柱二是有利于发达国家的规则。但是现在，游戏规则发生了改变，发展中国家可以选择通过QDMTT优先征税，那么，为什么不呢？一些国家已经决定或者正在考虑实施QDMTT。 

此外，支柱二中的应税规则是指，当跨国企业集团内部特定的关联支付在收款人所在辖区不征税或者适用低税率时，允许来源国对该关联支付补充征税至9%的最低税率。QDMTT与STTR都对新兴经济体较为有利。

最后，让我们回看双支柱的实施现状。支柱一在过去几年没有新的发展，主要是由于美国政府的态度，如果支柱一未能推进，一些欧洲国家便有可能恢复实施数字服务税。支柱二的实施需要跨国企业最终母实体所在辖区的参与，大部分跨国企业总部坐落于美国、中国、英国与欧盟。在实施支柱二时，美国与欧盟的态度存在分歧，美国认为GILTI税制与支柱二相容，但欧盟认为GILTI采用的是全球汇总法而非单一辖区方法，这在实际上允许总部位于美国的跨国企业将不同辖区的税收负担相混合，对位于避税地的公司更友好。OECD则提出，可以考虑将GILTI作为一种受控外国公司规则。目前，所有欧盟成员国都完成了全球最低税的国内立法。支柱二的未来会如何，仍未完全清晰。