回顾|| 数字法治学术前沿05刘立之：电商发展的政治经济学
2024年11月26日，美国乔治城大学麦克多诺商学院助理教授、政治学系兼任教授刘立之作为“数字法治学术前沿”系列讲座的主讲嘉宾，做了题为《电商发展的政治经济学：新书From Click to Boom研讨》的学术讲座，北京大学法学院副院长戴昕担任主持人，北京大学政府管理学院长聘副教授马啸、北京大学法学院副教授胡凌和中国农业大学人文与发展学院副教授陈龙担任研讨嘉宾。校内外三千余名师生通过线上法宝直播及线下参会，活动反响热烈。
本文以文字实录的方式呈现讲座核心要点。
刘立之：
一、问题的缘起
为什么研究中国的电商市场很重要？
第一层原因显而易见：这个市场本身影响深远。为了调研，我走访了六个省，访谈了许多因电商改变命运的普通人。本书标题《From Click to Boom》中的“Boom”不仅象征宏观销量的繁荣，更代表微观层面的草根繁荣和创业精神的崛起。电商不仅深刻重塑了线上交易，还推动了线下的广泛社会变革，例如无现金社会的形成。此外，中国跨境电商的全球影响力持续上升，尤其在疫情后，越来越多的商品通过电商形式出口海外。
其次，研究电商的意义超越了电商本身，它为观察中国过去二十年经济发展提供了一个绝佳视角。电商折射出中国从投资和出口驱动型经济向内需驱动型经济转型的努力。同时，电商构建了一个在线的全国统一市场，与国家当前倡导的“全国统一大市场”目标高度契合，其背后的逻辑与面临的挑战在多个层面相互印证。电商的崛起也为理解中国科技企业和平台经济的崛起提供了关键线索。
最后，也是最重要的一点，研究中国电商市场的意义超越了中国的语境。本书旨在探讨一个核心的政治经济学命题：在正式制度薄弱或缺失的情况下，国家如何推动经济增长？许多发展中国家由于正式制度（如法律体系）的不健全，面临市场发展的重大阻碍。而电商作为远程交易形式，理论上比线下交易更需要完善的法制保障。然而，中国电商却在正式制度相对薄弱的背景下实现了“悖论式繁荣”，其增长速度甚至超越了正式制度更为健全的发达国家。研究这种“悖论式繁荣”如何发生，可以为其他发展中国家揭示一条新的发展思路：一条通过政企共建实现的数字化发展路径。
二、中国电商市场的制度基础：建制外包 (Institutional Outsourcing)
传统理论认为，市场的发展需要一个强有力的、国家提供的正式制度（比如法治、产权制度等）作为后盾。广大的后发国家由于技术和政治的原因，往往难以在短期内提供强有力的正式制度保障以促进经济建设，因而落入“弱制度——低发展”的陷阱之中。有趣的是，中国在改革开放的过程中也处于不断建设正式制度的路上，但却创造了难以想象的经济奇迹。这是由于其采取了经济领域央地分权安排有效地补充了市场正式制度的不足。中央政府通过鼓励地方政府在发展经济的维度相互竞争，从而创造了地方政府保护产权的激励。但在2000年后，这种模式面临挑战，一是由于央地之间的信息不对称，二是由于地方政府可能衍生出地方保护主义。这些原因致使中央想要继续保持经济高速增长必须诉诸除投资和出口外新的拉动经济增长的引擎，即拉动内需。但拉动内需更依赖于人与人之间原子化的交易，更需要构建统一的市场并提供强有力的制度保护，尤其是电商这种远程交易，此时国家正式制度的不足再一次显现出来，这个问题如何解决？强有力的制度从何而来？
为解决这一问题，书中提出了“建制外包”(Institutional Outsourcing)理论，即在国家正式制度缺位、薄弱或难以执行的情况下，中央政府通过默许或明确的支持，将部分职能“外包”给以平台企业为代表的“私营监管中介”（Private Regulatory Intermediaries, PRIs）。私营监管中介可以起两个作用，第一是在正式制度缺位时弥补正式制度的缺失。第二是可以在有正式制度但难执行的情况下加强政府的执行力。私营监管中介的许多制度在实践证明有效后可以被政府“吸纳”为正式制度，这形成了制度生产的新模式。
要理解建制外包，需要进一步说明平台如何成为建制的主力，以及政府为什么要外包这部分职能。
首先是电商平台如何建设制度。中国的电商市场是由平台主导的：90%以上的电商交易发生在电商平台上，而不是在卖家自建的网站上。基于电商交易需要信任的性质，以及中国正式制度的缺乏，电商平台在竞争压力下生长出了一套提供信任和保障交易的机制。它们不仅是信息中介，更需要提供执行合约、争议解决等公共服务以维系平台的生存。以淘宝为例，在合同的执行层面，淘宝创建了信誉分评估系统，并利用支付宝这一基础设施实现了担保支付，有效地减少了买卖双方的机会主义行动。在争端解决层面，淘宝提供了大众陪审团制度，即邀请普通用户来对争端进行裁决，这一模式已在互联网平台中广泛推广。这一切的背后，都离不开淘宝搭建的数据基础设施，如大数据和多层风险评估系统。这样一套制度体系既具有可执行性，又可以利用“规则众议院”等模式获得一定的环境适应性，虽然在现实中仍存在不法商家或买家利用如刷单等规则局限来谋取不法利益的情况，但这样一套制度仍不失为正式制度缺位情况下发展问题的次优解。
建制外包理论的第二个主要问题是政府如何外包以及为什么要外包。我认为有两种外包形式，第一种是隐性外包，即默许、宽容平台的治理和制度创新，即使此类创新具有高度颠覆性和冲击力，甚至可能处在法律的灰色地带。第二种是显性外包，即国家会明确支持平台，通过签署战略合作协议，把一些职能进行外包。
就隐性外包而言，它是一种默许，我称之为“战略不管制” (Strategic Non-regulation)。因为中国政府的信息收集、监管能力都很强，对电商行业存在的一系列问题——如对实体店的冲击，对银行体系可能产生金融风险等——很早就有清晰认识。但中国政府在有监管能力的情况下却选择不过早干预介入。我对企业主、地方官员的调研中得知，这种无为而治留下的空间对新兴产业非常重要。
显性外包的一个典型例子是主要科技平台（如电商平台）与各部委或地方政府签订的合作协议。这些协议的内容往往超出平台自身的业务范围，甚至带有一定的行政执法特征，例如“互联网+打拐”等项目。那么，政府为何将部分职能外包给平台呢？我认为主要有以下几点原因：首先，治理成本的考虑。平台在被外包事项上通常具有丰富的经验和显著的成本优势；其次，立法与政策灵活性。政府立法周期较长，且常伴随政治阻力，而平台“先行先试”可以更快速灵活地应对实际问题。最后，降低制度改革风险。平台充当了声誉“防火墙”的角色。即使平台规则试验失败，政府通过居中调整平台的问题，不仅能推动制度优化，还能有效维护社会稳定，避免直接承担制度改革带来的潜在负面影响。
三、监管与外包的关系
政府对平台企业的监管历程大致可分为三个阶段：2020年之前的“宽松监管”、2020年底至2023年中期的“强监管”，以及之后的“常态化监管”。这种从宽到严再到平衡的转变，既体现了平台监管的复杂性，也反映了国家在这一领域的持续探索与调整。
既然政府已将部分职能外包给平台，为何仍需对平台进行监管？外包与监管是否存在矛盾？事实上，监管与外包是相辅相成的两面。对自身监管能力的信心，是政府实施职能外包的基础。而强大的监管能力则保障了外包后的治理效果，使政府能够及时发现并解决问题，特别是在市场失灵的情况下发挥补救作用，从而防止平台因追求商业利益而损害社会整体利益。例如，2020年后政府对平台垄断问题的治理便是一个典型案例。
也正因为监管和外包相辅相成，尽管在过去几十年政府对平台监管的强度有变化，建制外包在任何阶段都未曾中断，近两年甚至呈现出加强趋势，且显性外包的形式呈现上升趋势。进一步表明了政府在规范平台行为的同时，愈发依赖其在社会治理中的重要作用。
四、电商的影响
最后，我较快地梳理一下书中关于电商发展对中国政治经济的影响的实证研究。第一个研究讨论了电商对农村发展的影响。我感兴趣的是能否通过电商的形式来解决城乡发展差异？因此我在书中采取了随机对照试验的方法，通过阿里巴巴的千县万村计划，考察村庄在接入电商服务站后经济福利是否会提升。研究选取了三个省一百个村庄，将其分为初始条件——比如人口、经济发展——相似的对照组与实验组，在实验组中接入电商服务站和物流网络。通过问卷调查、访谈和数据收集，研究获得了一年内3000多户家庭的消费和收入数据、线上与线下交易数据、村内实体店的2万多条商品价格数据，以及平台上的2000多万条交易数据。结果表明，电商的引入确实提升了村庄的经济福利，但这种提升主要体现在生活成本的降低上。通过电商，农村居民能够购买到价格更低、质量更好的商品。然而，在收入端，电商对农村家庭的影响并不显著，这表明实现“将特定农产品接入全国统一大市场”的愿景仍面临挑战。研究还发现，同一村庄中，年轻家庭、更富裕家庭、距离电商服务站较近的家庭，以及位于更偏远村庄的家庭受益更大。这些结果揭示了另一层亟待解决的问题——数字不平等，即不同群体和地区在数字化红利中的获益存在显著差异。
第二个研究讨论了电商对政商关系的影响。在经济分权的情况下，政商关系主要以地方化的纽带形式存在。电商平台兴起后，商家的商品不仅在本地，更多是在全国市场进行销售，这使得商家对地方政府的依赖程度降低。那么电商促成的全国大市场会不会降低政商关系的重要性？会不会形成一个独立自主的商业阶层？以及这对中国有什么样的影响？运用一手的在线调研问卷数据，比较网商和实体店商与地方政府的互动情况，得出了在同等情况下，网商确实更具自主性，更少与地方政府互动，也觉得地方性政治关联更不重要的结论。但经过更进一步的研究，我发现电商其实并没有切断政商关系，而只是将一种原本散碎存在于网商和地方政府之间的关系集中到了平台-政府层面。因为虽然看起来这些网商相对于地方政府有了更多的自主性，但他们变得更加依赖平台。平台提供各种资源，因此也对商家实现了一定程度的控制。但平台在中国的监管环境之下依然要跟中央政府保持良好关系。也就是说，政商关系从一种分散化的状态集中到了平台和中央政府的关系之中。
五、结论
总结下来，中国电商的意义远远超越了一个超级大卖场，也并不是实体店的简单替代。它是一个“悖论市场” — 在国家提供的市场制度尚未健全的情况下，实现了从地区割裂的零售市场转向全国统一大市场，从人格化贸易转向契约式贸易，从熟人交易转向“大规模陌生人交易”的跨越— 这样的跨越通常被认为在发展中国家很难实现。这个跨越背后是平台的制度实验、以及特定时期政府给予互联网监管红利、“无为而治”的结果，也就是我说的“建制外包”。事实上，纵观人类历史，企业是制度创新的重要力量，很多国家制度来源于前期宽容业界制度创新、其后“收编”业界规则纳入国家制度。而建制外包不仅仅存在于电商平台，而是一个普遍存在随互联网崛起的治理现象。此外，过去几十年社会科学领域最大的共识就是“制度重要”，这里的制度往往指的是国家提供的正式制度；而在数字经济的今天，平台公司提供的私有制度事实上也非常重要，与国家制度形成嵌套，共同影响社会发展。而国家和平台制度如何相互作用、如何把握监管和私营监管中介的制度创新之间的度是未来研究亟待解决的问题。
评议环节
马啸：
电商问题与日常生活联系紧密，这使其研究颇具难度，大众易忽视其背后抽象问题，且相关研究众多，创新理论视角不易。不过，刘老师的研究触及社会科学根本问题，众多诺贝尔经济学奖得主也曾探究制度对经济发展的影响，故而该书兼具现实与理论重要意义。与此同时，我也提出了自己的三个问题：
其一，我认为电商平台可助力弱制度环境下的交易，能降成本、避风险、减少寻租机会等。但现实里，人们选电商平台多因便捷、省钱，像在支付宝交水电费就比传统窗口便捷，这中间主要是经济考量，政治因素作用小。电商降低的交易费用中政治与经济因素占比如何？它们怎样相互影响塑造市场与经济走向？是政治为经济奠基，还是经济改变政治作用方式？
其二，平台经济兴起改变了中国政商与央地关系。以前地方政府主导经济，如今平台的兴起导致了信息与管理中心化。这让我们思考传统的经济激励是否被改变。回顾80、90年代的改革过程，地方对上级政策的自由裁量权是保护经济发展激励的重要原因。现在平台中心化管理下，这种地方的自由裁量逐渐减少（例如一纸文件可使品牌瞬间在多平台下架）。所以我们要思考：这种中心化是否影响了经济发展的另一层重要激励？它与电商促发展的“故事” 有何复杂关联？
其三，美国等发达国家为何无建制外包？理论上这种现象是帕累托改进（Pareto Improvement）且无损制度还提效，印度等有需求的发展中国家也未出现。这背后是因发达国家制度完善无需外包，还是有其他阻碍？发展中国家又因何难以产生？这对全球电商格局及各国经济竞争合作有何影响？
刘立之：
第一，人们使用电商平台究竟是因为降低交易成本还是制度促进信任？两者皆有。正是因为在绝大多数情况下，平台制度已成功解决了信任问题，人们在日常网购中才不会将信任视为一个显著问题。只有当网购风险增加、信任缺失时，制度的重要性才会凸显。例如，拼多多推出允许买家“仅退钱”的模式，就是平台为解决信任问题而进行的一项制度创新。没有像“仅退款”这样宽松的退货政策，许多消费者可能不会愿意尝试价格极低的无品牌产品。这表明，平台制度的更新始终围绕信任问题展开。与此同时，交易成本的降低与信任的促进相互关联、相辅相成，共同推动电商平台在经济活动中的核心作用。
第二个问题是外包给互联网平台是否会削弱地方政府的经济激励？调研确实显示，地方政府在电商发展过程中存在一定的“沮丧”和困惑。一些地方政府尝试通过自建平台或为网商提供贷款等方式介入电商发展，但往往面临诸多困难。例如，自建平台的流量不足，以及网商因担心被征税而不愿接受地方政府的支持。这些问题确实可能在一定程度上影响地方政府的积极性。然而，电商作为一个在线零售市场，仅是国民经济的一部分。像房地产、制造业等核心行业，以及外卖等O2O模式，依然涉及线下经济和劳动市场的管理，这些领域仍然需要地方政府的深度参与和管控。地方政府在这些领域的管理权责依然举足轻重，因此不会因电商发展而丧失整体的经济激励。
第三，针对建制外包在其他国家的现象，在书中虽主要提及西方政府法制较健全而中国相对较弱，导致中国政府与平台合作更多、平台制度更强以解决信任问题。但从更普遍视角看，美国在很多领域存在强监管与弱监管之分，如CDA Section 230 条款虽给予平台监管权利，但在规制儿童色情和仇恨言论上因法理基础不同而呈现出不同的外包形式，儿童色情有强法律监管依据，而仇恨言论因宪法修正案中言论自由的强调导致平台监管法理薄弱。在欧盟层面，由于国家间法律基础和监管能力的特性，很多治理问题也外包给平台，这与中国有相似之处。而印度因线下物流较差，电商平台发展可能面临更多挑战，其电商与物流的协同发展还需进一步探索与观察。
胡凌：
我的研究领域和主题与刘老师相近，初读其著作时深感亲切，此前我对电商了解有限，阅读后收获满满。
我提出两个问题：一是探究电商平台兴起早期，外包行为是政府有意的战略布局还是无心之举；二是思考电商公司私有属性是否涉及宪法层面问题，以及是否会引发对不同所有制企业在经济活动中角色定位的思考，毕竟以往发包多针对国有企业，电商平台私有属性在建制外包中有独特性。
刘立之：
第一，我书中也写到，一开始外包可能是因为政府不够在意所以默许，但2010年之后就特别明显。例如支付宝上线时虽向政府报备，但当时电商行业相对于内容管制较为宽松，政府起初未充分意识到其重要性。然而，随着电商发展，2010 年之后其影响力逐渐凸显，出现了电商是否损害实体经济的大辩论，像“马云不死，中国不富” 这样的争议言论，以及国有银行希望对支付宝等第三方支付进行监管甚至禁止等情况。但中央政府对新经济发展持支持态度，地方官员也存在对一些电商相关的所谓“非法兴起”现象采取事实上的战略不管制，尽管最初可能未重视，但电商迅速展现出强大冲击力与颠覆力后，政府仍保持长期宽容，这表明其后期的战略不管制意图较为明显。
第二，关于电商公司的属性，在中国以往的发包多面向国有企业，因为国有企业往往兼具政策目标。但电商平台的建制外包中，平台为私有的特性有着独特优势。若平台为国有，可能会产生道德风险，缺乏强烈的竞争激励去创造更好制度，因有国家的软性保障，亏损与否受国家影响，这会使平台丧失竞争压力。虽出于政治安全性考虑可能有人主张国有化私有平台，但代价是平台竞争动力的丧失。并且，在当下中国有较强监管能力时，保持私有平台相对自由竞争且私有状态极为重要，尤其考虑到这些平台还要出海拓展业务，国有企业出海会面临更强监管压力。此外，平台发包不仅扁平化且竞争强烈，居民虽难以在不同地方政府间自由切换生活，但作为平台用户可同时使用多个平台且切换自由，这使得平台面临的竞争压力远大于地方政府，地方政府的竞争压力因居民迁徙流动的局限性而相对不那么直接。
陈龙：
在阅读刘老师的著作时，我深深感受到其中凝结的心血与独特魅力。我的学习体会是：研究问题出色，“繁荣的悖论”充满张力矛盾；田野调查扎实，十年间涉足三省百村，访谈超200次；规律发掘精辟，呈现政府在经济与政治利益权衡下对建制外包与平台关系的把握，政商关系处理精妙。阅读使我受益良多，疑问不断被解，激发诸多思考与兴趣。但我也提出几个问题：
第一，建制外包这一概念引人深思。行政发包是中央政府主动作为发包方开展事务，而在建制外包初期，似乎呈现出政府战略性不管制的态势，任由平台自行构建交易性制度。那么，这种战略性不管制与政府主动发包思维是否对等？为何我们难以感受到政府主动外包的意图，更多看到的是平台在积极完善各类制度？
第二，在制度建设层面，围绕电商经济发展，政府与平台是否一开始就在不同层面开展工作？平台为防范纠纷、欺诈等问题，制定了一系列保障交易顺利进行的规则。而国家从法律层面制定诸如消费者权益保护法等法规，虽主要规范线下行为，但对电商也有一定约束。那么，二者对制度的理解是否从一开始就存在差异？若果真如此，这是否意味着建制外包概念存在不成立的可能？
第三，从新制度经济学角度出发，其涵盖正式制度与非正式制度。在相关研究著作中，我们更多看到的是正式制度的身影。然而，非正式制度是否在电商经济发展进程中发挥了重要作用？我们时常听闻电商平台发展过程中存在一些看不见的暗箱操作，这些非正式因素是否对其迅猛发展起到了更为关键的作用？
刘立之：
第一，在中国的发展情境中，政府“可以动而不动”的战略性不管制是一个重要但常被忽视的现象。人们往往注重分析政府做了什么，因为这个很容易被观测到。但事实上，在许多领域，政府有能力管制却选择不管，这种“战略性不管制”为市场提供了一种监管红利。许多经济发展迅速的领域，正是政府干预较少甚至不干预的领域。因此，在“建制外包”的概念中，我没有使用诸如“发包”或“代表”这类强调主动性的词汇。在我的定义中，“建制外包”也涵盖了政府默许发展的情形。这种默许在中国的政治与经济环境中具有重要意义，因为它揭示了政府在经济管理中的灵活性和战略性选择。
第二，平台和政府在很多时候其实面对的是同样的问题，比如假货问题线上线下都有，但源头是线下的。当然在面对同样的问题的时候，平台和政府有不同的处理方式。以广告法为例，以前某些规定执行较难，但电商平台利用大数据监管等手段开始执行相关规定，像针对直播中违规用词的情况。制度本身的意义在于建立游戏规则且执行它，而平台和政府可以用不同手段来执行规则，所以二者并非一开始就在完全不同层面开展工作，建制外包概念不能简单因二者解决问题的手段有差异就判定不成立。
第三，非正式制度的确在电商发展中起到了一定作用，但并非核心因素。
非正式制度，例如平台企业与其总部所在地地方政府之间的基于个人关系的良好互动，以及地方政府对平台企业的扶持等，确实在一定程度上促进了电商的发展。然而，与房地产行业相比，电商对地方政府及非正式制度的依赖明显较弱。电商行业的本质是建立陌生人之间的契约式市场，这与依赖人情、宗族等传统非正式制度的模式有显著差异。虽然电商发展中确实存在如买家与客服人员（小二）之间的勾兑等暗箱操作现象，但这些更多是电商繁荣过程中的“噪音”，而不是驱动电商繁荣的主要原因。