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Paul P. Craig:欧盟法上的正当程序及其法典化

  2021年11月19日,北京大学法学院全球教席学者、英国牛津大学荣休法学教授Paul P. Craig以“欧盟行政程序法典:起源、发展和前景”为题开展了一场线上学术讲座,讲座由北京大学法学院助理教授彭錞主持,北京大学法学院教授沈岿、中国政法大学诉讼法学研究院教授王万华担任评议人,百余名校内外师生通过腾讯会议平台在线参与讲座,反响热烈。
 
 
  本文以文字实录的方式呈现讲座核心要点。
 
  Paul P. Craig: 欧盟法律规范的位阶是由《里斯本条约》系统化的。处于第一位阶的是《欧洲联盟条约》《欧洲运作条约》和《欧洲人权公约》。欧盟法律一般原则的效力处于第二位阶,仅次于上述两个条约和人权公约,高于立法行为、授权行为和执行行为。
  法律一般原则主要有两方面的作用。对于效力更高的条约条款,欧盟法院将尽可能地对其作符合法律一般原则的解释。对于效力更低的立法、授权或执行行为,欧盟法院将尽可能地进行符合法律一般原则的解释;但如果这些行为违反了法律一般原则,欧盟法院也可以将其宣布无效。
  法律一般原则是由欧盟法院发展形成的。法院用比例性、基本权利、法律确定性、正当期待、平等、预防性原则和正当程序/程序正义等原则解释条约,并将其作为《欧盟运作条约》第263和267条规定的司法审查的基础。《欧盟运作条约》第263(2)条规定,对于缺乏权限、违反基本程序要求、违反条约或与条约适用有关的任何法律规则或滥用权力的情况,应进行司法审查。
  欧盟法院借鉴了成员国的行政法理论,但没有系统检视每个成员国的法律体系来寻找共同的原则,而是考虑主要国家法律体系中的原则,并根据欧盟自身的需要进行调适。这些法律一般原则对欧盟机构有约束力,对成员国在欧盟法律范围内的行动也有约束力。
  欧盟法院在听证权保障上十分积极,将听证权作为欧盟法律的一般原则,无论这一要求是否在相关的条约条款、条例、指令或决定中有体现。听证权被判例确认为一种基本权利,进而进入法律的一般原则。听证权不能被任何立法规定排除或限制,即使在尚未具体立法或立法未能虑及的情况下,也必须保障听证权利。
  欧盟在法律上和事实上与27个成员国的行政机关合作,这种协作行政是许多领域监管的特点。因此,欧盟法院必须决定在多大程度上应通过欧盟层面的正当程序来保证听证权,以及在多大程度上应通过成员国层面的正当程序来保证。在不同领域,协作治理的模式不同,因而答案可能不同。
  当涉及参与制定更具立法性质的欧盟规范时,欧盟法院的立场明显不同。欧盟法院一贯抵制要求有权参与、被咨商或干预规则制定的主张。其判例已经否定了参与/协商的权利,除非相关的条约条款、条例、指令或决定明确规定了这样的权利。判例法规定的听证权只涉及与申请人个人直接相关的行为,并不能扩展到最终涉及经济政策选择的立法的程序。
  正当程序也通过欧盟为特定领域立法得到了推进。欧盟可以根据涉及不同领域的具体条约条款,规定适用于欧盟机关和成员国机关的行政程序规范。具体领域的的立法往往是非常细致和具有强制性的。
  ReNEUAL是一个由欧盟各国对欧盟行政法感兴趣的学者组成的团体。它多次举行会议,讨论欧盟行政法问题。起初,它并未打算为欧盟设计一个正式的程序法典。《模范规则》的起草是因为它认识到这可能对欧盟有利。
  结构方面:《模范规则》典分为六编。第一编规定了总则,以及它与欧盟现行法律的关系。第二编规定规则制定程序,第三编规定个案决定程序,第四编规定合同相关程序。第五编调整行政协作问题,第六编调整信息管理问题。
  起草原则方面:起草者考虑到了各成员国的行政程序法典。《模范规则》以欧盟现行法律为基础,但不受现有法律的限制;例如,其涵盖了欧盟法律未涉及的规则制定程序。它的一个预设是,正当程序体现了重要的宪法价值,它们不是也不应该被视为仅仅是关于 “程序”的纯粹技术性的。ReNEUAL团队在定稿前进行了详细的咨询,与其他学者、成员国法官和欧盟机关进行了讨论。
  适用范围方面:《模范规则》主要适用于欧盟机关。法典第一至第四编只有在具体领域的立法作出规定,或者成员国选择接受时才适用于成员国。 当成员国行为处于欧盟法律范围内时,就受到欧盟法律一般原则的约束。这样做的好处是,它将为那些相对人提供一套明确的程序性权利,并使成员国机关更容易理解其程序性义务。若将成员国机关排除在适用范围之外,将使情况更加复杂,特别在欧盟机关与成员国协作管辖的情形中,它们将不得不从适用于欧盟机关的《模范规则》中拼凑出适当的程序性义务,再加上成员国的程序性规范。然而,欧盟是否有权颁布这样一部规定行政程序一般规则,而不与特定领域相联系的法典?较好的观点是,根据《欧盟条约》第298条,欧盟确实有这样的权限,但仍有争议。在政治上,对成员国是否会接受强制适用该法典也存有疑问。有很多人,尤其是来自成员国行政法院的人,反对将《模范规则》适用于成员国。反对的理由各不相同,但总的基调是,它将对成员国行政程序法或类似法律所调整的领域造成太大干扰。这种担忧的合理性可以讨论,但这个问题有可能使整个项目失败。
  以关于个案决定的第三编为例,法典最重要的目标是提供一套全面的程序,涵盖个案决策的所有方面;最重要的建构是它规定了从始至终的全部程序,即从申请开始到最终决定,都应当适用这些程序。
  ReNEUAL法典取得了很好的反响,被翻译成多种语言,在学术界和机构中广受好评。欧洲议会赞成欧盟立法实施部分ReNEUAL法典的内容,特别是第三编的部分内容。但欧盟委员会不赞成进行任何这样的一般立法,认为具体领域的立法、欧盟法院关于一般原则的判例法和人权公约相结合,提供了足够的保护。而欧盟监察专员一直支持该规则,并将其作为判断行政不当的工具之一。
 
  沈岿:就欧盟和中国行政法典化的背景而言,中国和欧盟差别巨大,但也存在一些相似之处,即法院将法律规范作符合法律一般原则的解释。
  我具体有三个问题。
  问题一:法律的一般原则能否适用于巨大的私权力?譬如众所周知的一些巨型平台。
  问题二:法典化的目标之一是使得人们更容易找到法律的原则。但是在一些具体领域的立法中,所适用的原则仅仅规定在特别法中,而不在法典中,这是不是会增大人们找寻相关规则的难度?
  问题三:第一,在欧盟法律规制中,软法的地位是怎样的?第二, 实践中有没有欧盟法院要求规制机构遵守软法的案例?第三,软法的适用有一定的灵活性,那么关于软法本身,有没有哪些方面是需要法律一般原则来规制的?
  Paul P. Craig:中国的跨越具体领域的横向立法,如行政许可法,是一个很有趣的现象。
  关于问题一:原则上,法律的一般原则不能适用于私权力,但也存在很多例外情况,譬如欧盟反垄断法可以适用于规制平台权力。
  关于问题二:行政法典的一般性与具体领域立法之间的关系是紧张的。我们的做法是,法典提供了默认规则,而在具体领域的规制中可以根据需要进行修正。
  关于问题三:第一,软法在欧盟中的应用很多,譬如各委员会的工作计划会非常详尽地列明具体年度所欲采取的规制措施。第二,欧盟法院会基于一致性原则要求规制机构遵守此前已经适用的指南。同时,法院也会对指南进行审查,作为软法的指南应当符合法律的一般原则,如比例原则。第三,软法本身形式多样,规制起来比较困难。
 
  王万华:在中国,关于行政法法典化同样有两种进路的讨论,一种是完全法典化进路,另一种是程序主义进路。考察31部行政法典后,我认为中国应当采取程序主义进路。
  我赞同教授的观点,即行政程序包含了宪法价值,是关于公民与政府关系的安排,它不止是纯粹技术细节的规定。
  在今天人工智能与行政深度结合的时代,我们应当防止技治主义对正当程序的替代。在这个背景下,个人的地位是怎样的?我们应如何塑造一个对个人更加友好的社会?
  我有两个问题。
  问题一:在这个大数据的时代,我们应当认真考虑(行政)法典如何回应算法治理?行政法典应当如何回应对知情权、听证权和要求说明理由的权利等正当程序权利保障?
  问题二:《模范规则》推出已经7年,现在有没有一些关于修正这部法典的讨论?
  Paul P. Craig:我们选择程序主义进路,是考虑到时间和资源的约束不足以支持起草包括行政实体法原则和行政组织法的法典。
  大数据和算法规制对行政法提出了挑战。我做了很多关于算法决策和大数据的阅读和思考,特别是关于算法决策如何影响到行政法的核心原则,如听证权、正当程序等。
  我是欧洲法律研究所(ELI)团队的一员,该团队正在研究算法决策及其对行政法和宪法的影响。我们正在研究起草一套规则,其核心主张是,在算法决策系统投入使用之前,特别是在可能涉及重大风险的情况下,要有一个影响评估程序,并对“重大风险”下了定义。
  关于《模范规则》,考虑到大数据和算法决策所带来的变化,我们一直在讨论是否要进行修订,推出《模范规则2.0》。目前还没有计划,但我认为这很可能会发生。
 
  提问一:拟议的程序法,是否应当适用于政府的准司法职能,例如英国式的行政裁判所?
  Paul P. Craig:在英国,2007年改革的做法是,一个特定的程序委员会,全面修改了裁判所的程序规则,产生了一套通用的程序规则,作为默认规则。在特定领域的案件中,可以对默认规则进行修正。当然,这些规则只适用于个案决定,因为裁判所不负责制定规则。这些规则非常详尽,其涵盖的内容与《模范规则》第三编所涵盖的内容相同,但具体规定并不完全相同。这些守则在英国是有约束力的法律规则。
 
  提问二:教授对中国的行政法典有什么期望或者建议?起草《模范规则》的经验对中国行政法典的制定有什么借鉴意义?
  Paul P. Craig:我对于向其他法律体系提供建议持谨慎态度。虽然多次到访中国,但是我对中国的了解依旧比较有限。我可以分享两点《模范规则》起草中的经验。第一,关于规则的措辞,来自不同法律体系和不同背景的参与者展开坦诚甚至激烈的学术对话,使得《模范规则》经得住检验。第二,不能只是复制粘贴其他法律体系中的规则,应当具体考察法典所建构的规则在中国的法律体系中是否可行。
 
开讲学者简介
  Paul P. Craig教授是北京大学法学院全球教席学者, 是享誉全球的行政法和欧盟法专家。他拥有牛津大学伍斯特学院法学本科及硕士学位,曾在牛津大学教授宪法课程,也曾在印第安纳大学伯明顿分校和墨尔本大学开设行政法、欧盟法相关课程。