2025年12月17日，北京大学法学院全球教席学者、美国华盛顿大学法学教授Jane K. Winn以“为何技术倒逼型监管无法催化创新生态系统——以金融科技为例”为题举办学术讲座。讲座由北京大学法学院副教授胡凌主持，吸引了众多师生参与，现场交流热烈，反响积极。
本文以文字实录的方式呈现讲座核心要点。
Jane K. Winn：
我先从一个非常个人的观察讲起。作为一名长期穿梭于欧美与亚洲的学者，我发现许多欧洲人——乃至更广泛的西方主流社会——对“自己已经落后”这件事是缺乏感知的，他们很难相信我描述的差距。但我必须一再强调：对于很多西方人而言，在没有亲眼见到中国之前，他们根本无法想象中国在移动商业、移动支付与数字基础设施上的领先程度。
我自己长期研究支付与金融科技（FinTech），基于我对欧洲、美国以及中国金融监管运作方式的比较研究，我的总体判断是：中国是一个令人惊叹的成功故事，美国表现尚可，而欧洲目前运行得非常糟糕。这就引出了一个看似悖论的问题：为什么一个在西方政治经济学叙事中被描述为“威权”或“计划色彩更强”的体制，反而在金融服务创新上表现出比伦敦、布鲁塞尔甚至纽约更强的活力？
我不满足于那种“因为某个国家的人更聪明”的肤浅解释，而是试图构建一套理论框架，来解释为什么欧洲的监管失灵了，中国却能跑起来，美国则呈现出另一种路径。解开这个谜题的钥匙，不仅仅在于技术（Technology），而在于知识（Knowledge）。我们正在经历的，本质上是一场知识治理革命。
借用诺贝尔经济学奖得主哈耶克（Friedrich Hayek）1945年发表的经典论文《知识在社会中的运用》中的观点：中央计划之所以难以奏效，是因为计划制定者不可能掌握分散在社会无数个体手中的、特定的、情境化的地方性知识（Local Knowledge）。价格机制（Price Mechanism）的真正价值，正是在于它是一个极其高效的信息处理系统，能将无数个体分散的偏好、稀缺性与成本信号“聚合”起来，形成可行动的决策依据。
换句话说，创新不是“命令”能直接生成的。你可以用法律命令人们限速、命令企业合规，但你无法命令创新发生，正如一句谚语所说：“试图教猪唱歌，只会浪费你的时间，还会惹恼那头猪。”而欧盟在促进创新方面的问题就在于对价格管制导致了信息机制的失灵。欧盟强制要求银行向第三方金融科技公司开放数据接口，并且明确将该服务的价格固定为零，这正是欧盟“开放银行（Open Banking）”政策的结构性缺陷——当监管者将价格钉死为零时，价格就不再传递稀缺、成本与质量的信号。没有价格机制，市场就无法通过“付费”来筛选出真正有价值的服务，创新也就无法在真实需求与可持续商业模式之间形成闭环，尽管欧盟的开放银行在文本上看起来很先进，但在机制上，它破坏了最关键的知识信号系统。
为了深入理解支付创新的逻辑，我们需要引入更为专业的双边市场理论（Two-Sided Markets），这是由诺贝尔奖得主让·梯若尔（Jean Tirole）等人深入研究的领域。
双边市场的核心特征在于平台必须同时吸引两个截然不同的群体，并解决匹配与协调问题。我想用美国的一个文化现象——“女士之夜（Ladies' Night）”来解释：在酒吧里，男性群体往往属于低弹性需求方（他们愿意付费入场），而女性群体则是吸引男性的关键要素，因此，为了促成平台的“活跃”，酒吧经营者（平台方）会制定非对称的价格策略：向男性收费，而让女性免费甚至获得赠饮。这就是交叉补贴（Cross-subsidization），在这个模型中，一端用户的参与本身就是另一端用户的价值来源。
同样的逻辑适用于银行卡网络。Visa和MasterCard作为平台，连接着持卡人（消费者）和商户。对于商户而言，其厌恶高费率，但极其需要持卡人的消费流。对于持卡人而言，他们对办卡不感兴趣，除非有激励（如免息期、积分、航空里程）。因此，信用卡机构设计了交换费（Interchange Fee）机制：商户支付的手续费中，有一部分被转移给了发卡行，发卡行再用这笔钱来补贴消费者（提供积分和福利），以此维持双边市场的平衡。然而，欧盟的监管者长期视交换费为“滥用市场支配地位”，强行通过行政手段压低费率。结果就是，银行无利可图，取消了消费者激励，消费者使用电子支付的意愿下降，整个生态系统的创新动力被抽干。
中国在这一领域的策略非常高明。在加入WTO后，中国并未直接让Visa/MasterCard占领市场，而是通过建立中国银联（China UnionPay）这一“国家冠军”企业，快速复制了国际卡组织的双边市场模式，并成功实现了国内市场的规模化。随后的故事更为精彩：支付宝和微信支付（腾讯）作为后来者，直接跳过了卡组织的传统路径。它们利用二维码（QR Code）这一低成本技术，实际上构建了一个无需依赖昂贵POS机终端的、更高效的双边市场网络。最关键的是，在发展的早期（2004-2010年），中国监管层允许这些私营企业通过市场定价和补贴策略，实现了自愿的大规模采用。
政策制定者（尤其是欧洲的官僚）常犯的一个错误是：他们以为银行的系统像手机App一样容易修改。事实并非如此，这里存在巨大的技术债务（Tech Debt）。在发达市场经济体，约70%-80%的关键计算任务——包括大学学籍管理、医院病历、航空公司调度以及银行核心账务——仍运行在古老的大型机上。例如，美国政府问责局（GAO）2016年的报告曾披露，美国洲际弹道导弹系统的控制中心，竟然仍在使用8英寸软盘。这些系统虽然陈旧，但吞吐量惊人且极其稳定。强行要求银行将这些单体架构（Monolithic）的系统拆解为模块化的API，不仅成本高昂，而且风险极高（曾有苏格兰皇家银行因系统升级导致服务中断数周的案例）。
欧盟则再次犯了同样的错误——想要公共基础设施（如单一欧元支付区SEPA），却不愿动用财政税收，而是命令私人银行去建设，且不允许收费。这导致银行只能以最低合规成本应付，API标准支离破碎，金融科技公司需要对接成百上千个接口，效率极低。
将中、美、欧放在同一张图景中，我们可以清晰地看到三种模式的差异：欧盟是命令式开放银行（Mandatory Open Banking），其特征是监管驱动，强制开放，价格为零。结果就是，银行将创新视为合规负担，出现“创新荒漠”，虽然法律文本很漂亮，但缺乏商业动力。其背后的深层原因是，欧盟缺乏财政能力，且为了维持内部政治平衡（防止德国经济通过自由市场彻底支配其他国家），不得不采用这种扭曲的监管方式。
美国是市场驱动的嵌入式金融（Market-led Embedded Finance）。其特征是监管通常采取“先观察、后行动”的态度，PayPal、Stripe（API基础设施提供商）、Plaid是其典型代表。此外，美国的沃尔玛（Walmart）其实是类似于中国微信的超级App，它正在通过APP整合零售、支付、信贷和会员体系，试图打造生态闭环。其监管风格是，美联储作为银行持股的机构，倾向于与行业协商达成共识（如电子支票改革），而非强制命令。
中国则是事实上的开放与灵活治理（De Facto Openness）。其特征是不喊口号，但通过超级App实现了事实上的服务集成，尤其是在关键扩张期，允许价格机制和私营企业的激进策略发挥作用。此外，中国制度具有强大的韧性，其独特的体制允许国家与市场角色的灵活切换，金融科技公司可以创新，但绝不允许动摇国有大行作为金融稳定器的地位，是一种“先发展，后规制”的实用主义路径。
最后，我想提出两个提示。
第一，关于过度监管。古德哈特定律（Goodhart's Law）告诉我们，当一个指标成为目标时，它就不再是一个好指标。当政府设定的监管目标（如零排放、零风险）超出了现有技术可行性时，企业要么停止投资（如美国燃煤电厂的停滞），要么作弊，欧洲目前在AI、数据、加密资产上的密集立法，如果不尊重产业规律，很可能制造出更多的创新荒漠。
第二，关于“数据是新石油”的谬误。这是一种范畴错误（Category Error）。数据不是同质化的资源，它是高度情境化的。把数据保护上升为“基本人权”，往往掩盖了欧洲在经济增长和就业创造上的失败，当政治精英大谈数据权利，而民众却在为生计发愁时，右翼民粹主义的崛起就是必然的政治反弹。
最后，我想强调的是，创新需要的是一个具备学习能力的制度体系，而不是漂亮的法规文本。中国和美国之所以在不同程度上取得了成功，是因为它们（至少在私营部门）允许价格机制传递知识，允许试错。而欧洲如果不改变“用监管替代市场、用法治替代财政”的路径依赖，将很难在数字经济时代重获竞争力。
问答环节：
提问一：您提到的“以技术为监管对象或手段”的模式，主要基于金融科技领域。我正在研究高科技（High Tech）治理，请问这套关于“国家-市场边界”的理论框架，是否可以迁移到更广泛的高科技治理分析中？
Jane K. Winn：这是一个非常好的问题。我认为是可以的，但前提是要厘清制度逻辑的差异。在西方体系下，政府与私营部门应当有明确的功能边界：政府提供激励、法治结构和宏观目标，但绝不应接管企业的具体管理决策。过去五十年西方“监管国家（Regulatory State）”的过度扩张，实际上是政府试图替企业做管理，这削弱了资本主义的核心约束机制——即“谁犯错，谁破产”。 而在中国，正如我在讲座中提到的，国家与市场的边界并不像西方那样刚性，国有企业（如银行）承担政府职能，因此它们犯错时政府会兜底，这种结构决定了技术治理的逻辑是根本不同的。
提问二：您强调了中国国家在“背景控制”中的角色。这与当下中国的技术治理节奏有何关系？
Jane K. Winn：这正是中国模式最有趣的地方。我用棒球比赛来打比方：如果两队比分打平，我们就说这是“New Ball Game（新的一局/全新的比赛）”。 中国的体制具有一种西方不具备的灵活性，即决策者可以在不同工具箱之间切换，当需要效率时，它可以让私营部门（如腾讯、阿里）去冲锋；当需要稳定或战略导向时，它可以动用国企甚至行政力量。这就解释了为什么中国在金融科技上呈现出一种“先松后紧”的节奏：先允许私营企业在一定空间内通过市场机制跑出规模、验证技术（这是市场逻辑的体现），一旦规模大到具有系统重要性，或者触及金融稳定底线，监管就会迅速介入将其纳入轨道（这是国家控制逻辑的体现）。这种“试点-推广-规制”的循环，是中国区别于西方僵化监管体系的一个显著特征。
开讲学者简介
Jane K. Winn
美国华盛顿大学法学教授
Jane K. Winn教授的主要研究领域为比较法和商法，重点研究全球化和创新对国家法治体系的影响。她毕业于伦敦玛丽女王大学和哈佛大学法学院，是美国法律协会成员。她先后在加州大学伯克利分校、北京大学、清华大学、浙江大学、台湾地区清华大学、香港大学、泰国朱拉隆功大学、印度大学国立法学院、巴黎政治大学、法国里昂第三大学、澳大利亚莫纳什大学及墨尔本大学法学院等院校客座授课。她的著作包括《新世纪的买卖法》《买卖与合同的法律协议》等。Winn教授目前致力于研究美国、英国、欧盟、中国和印度是如何运用规制促进支付系统的竞争和创新，以及通过机器实施知识管理系统的兴起对现代法律体系的影响等相关问题。