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傅郁林:法官选任亟须科学规范、公开透明的标准和程序

来源:《财经》杂志
记者:王丽娜
原文链接:成为最高法院法官

  律师转身成法官。早春3月,律师贾清林最终接到了转变职业际遇的通知:最高法院向他敞开大门,等待他的是民庭审判长的职位。参与这次最高法院法官职位竞争的律师共有75名。

  “成为法官,尤其是最高法院的法官,是很多法律人的最高理想和职业追求,我只是幸运地实现了。”已有16年律师执业生涯的贾清林说。

  同贾清林一起履新的还有四人,包括两名来自法学院校的专家学者,两名检察系统人员。此前2013年12月13日,最高法院发布了向社会公开选拔高层次审判人才的一纸公告,吸引了195人报名竞争五个职位。

  其实,这并不是最高法院首次面向社会公开招考法官,公开招考法官工作肇始于1999年。在如愿以偿的贾清林看来,目前法官辞职做律师的不少,但从律师和学者转型做法官的不多,“还是路径太少”。

  一直观察最高法院改革举措的北京大学法学院教授傅郁林则认为,向社会公开招考法官对加强法官职业化建设、拓宽法官来源无疑是一个很好的方向,但面向下级法院法官招考的口径应该更大一些。

  她认为,需要思考的现实问题是如何提高法官的尊荣感、如何吸引优秀法律人才愿意从事法官职业,更为深层的问题则是建立法官员额制和科学的法官选任机制。一旦出现法官空缺,则通过从下级法院逐级遴选、向社会公开选拔等制度化的方式,实现法院内部人员优化和优秀法律人才向法官的有序流动。这恰是未来司法改革需着力之处。

  应聘与遴选

  公示期满后,2014年3月26日,贾清林再次踏足位于北京市正义路东交民巷的最高法院时,还处在“意外又惊喜”的心绪中。此前,他曾以案件代理律师的身份来过这里。

  三个月之前,成为最高法院的一名法官,并不在年过不惑的贾清林的职业规划中。此前他已经历数次职业转换:从山东老家辞职到京城做律师,后来创办北京市百伦律师事务所并成为合伙人,主要从事公司证券和贸易投资等方面的诉讼或法律服务。16年执业生涯之后,他认为自己又走到了职业提升或者改换轨道的时刻。

  贾清林说,作为律师同样面临职业困境。与英美法系一般从律师中选拔法官的路径不同,中国律师成为法官的机会很少,成熟律师的转型方向多是去企业做高管,部分律师会选择去高校。他最初的设想是去大学教书,为此在获得法学博士学位后又做了一年的博士后研究工作,并曾赴美做访问学者。

  最高法院向社会公开招考改变了贾清林的计划,这次招聘的职位包括刑庭副庭长、研究室副主任、刑庭审判长、民庭审判长和司法研究处长各一名。由于长期从事律师有了一定的经济基础,律师和法官的收入差距已经不再是他考虑的主要问题。“这次报考更多的是一种法治的理想和追求,虽然律师和法官同属法律职业共同体,但在法治建设和司法改革的进程中,法官的责任更大、意义更重。”贾清林“尝试性”地投了一份简历,应聘民庭审判长。

  在广州执业的律师张新强,同样因公告燃起法官梦想。49岁的张新强执业已25年,曾担任过“许霆案”二审辩护律师。他也认为法官职位更能实现法律人的价值,在可能面临的更换城市和职业重新开始的一番纠结后,他选择了报名。不过,他的一些同行对此并不理解,认为他“疯了”。

  51岁的法学教授郭锋则在知天命之年面临职业选择。他现任中央财经大学法学院院长,长期从事金融领域法律问题研究,曾参与《公司法》《证券法》等法律起草工作,还是去年首批进入最高法院挂职锻炼的六学者之一。

  郭锋报考的是研究室副主任一职。最高法院研究室的职责涉及法律适用疑难问题的研究、司法审判理论和决策的分析研究及司法解释的起草制定。他认为,这个职位与学者研究有共通之处,不同之处是从理论到实践的转化即如何解决司法实践中的具体问题。这让他觉得有机会将自己的专业知识应用到执法办案中,并验证、修正和完善自己的理论知识。

  在最高法院挂职一年的经验,让郭锋颇有感触。他说,学者对法律价值的思考和制度层面的设计比较理想化——“仰望星空追寻理想”,挂职能更多接触司法实务,“发现理论层面的想法和中国特色国情之下的司法制度还是有差距的,如何在实践中找到行之有效的对策并确保理论落地还需要具体的研究和思考”。因此,应聘“既是机会又是挑战,希望能够投身到法治进步和司法变革的关键时期中”。

  最高法院此次招聘共吸引了195人报名,来自28个省、自治区和直辖市,其中专家学者76人,律师75人,党政机关人员44人。经资格审查后,150人符合选拔条件进入专业评审环节。

  根据报考岗位,最高法院组织业务部门负责人、资深法官和外请专家等组成专业评审组,对入选者的专业水平进行初评和复评,并结合入选者报送的专著、科研成果等材料,对入选者的理论功底和业务能力等全面衡量,按照15比例择优确定了25人进入面谈。这25人均具有法学硕士以上学位,80%以上为法学博士。

  今年2月14日,贾清林、张新强、郭锋来到最高法院,分别面谈半小时。郭锋称,面谈组成员的问题包括对研究室的职责怎么看、怎么看待司法公开以及关于司法解释制定的问题等。其他人的面谈题目大多涉及岗位职责、司法政策和专业知识等问题。

  随后,最高法院派员组成联合考察组,考察按照12比例确定的10名差额人选,突出考察政治表现和道德品行,并注重考察工作实绩、作风和廉政方面的表现。

  最高法院政治部有关部门负责人称,考察非常细致,比如入选者是否有任职回避的情形、配偶子女有无移居境外、网上评价等,甚至关注了入选者的微博、微信。对于律师,以贾清林为例,最高法院曾根据他代理过的案件,专程到相关法院了解其专业水平和执业情况。

  3月17日,最高法院确定贾清林、郭锋等五人为拟选拔人员并向社会公示,入选者均为博士研究生学历,目前正在办理入职手续。

  15年的探索

  其实,这次招聘吸引的报名人数和社会关注度超出预期。

  “在目前法官工作压力大、待遇低的情况下,是否有足够多优秀的法律人才愿意报考法官,一开始我们的信心并不是很足。”最高法院政治部相关部门负责人对《财经》记者称。为了显示开门纳贤的诚意,最高法院首次向社会招考高层次审判人才,设置了2个局级、3个处级的职位增加吸引力。

  这种尝试肇始于1999年。当年,最高法院首开先河,公开选拔10名法官,招考对象是一级律师、法学教授、法学研究员和立法机关、政法机关(不含法院)、行政执法机关中正处级以上法律工作者,要求具有法律专业的硕士以上学历,另外还要求北京市户口。当时,贾清林即已留意,但“要求稍显苛刻,有职称的律师并不多”。

  据傅郁林了解,那次尝试并不是很理想。“符合招聘条件的人选在原有岗位已是很有前途的法学教授和法律工作者,他可以通过自己的影响力和决策力去推进自己的理想,有什么动力让他们会放弃既有地位、经济待遇等成为法官,并承受体制性约束?唯一考虑的就是职业荣誉感,但也很有可能不能如愿。法院当时可能也比较失望,报名者的素质未必达到预期。”她说。

  但公开选拔显示了最高法院改革法官选拔制度的决心。1999年10月,最高法院在《人民法院五年改革纲要》中提出改革法官来源渠道,逐步建立上级法院的法官从下级法院的优秀法官中选任以及从律师和高层次的法律人才中选任法官的制度,使法官来源和选任真正形成良性循环。

  次年,最高法院再次公开招考15名高级法官,条件逐步放宽,招考对象是一、二级律师,法学教授、副教授,法学研究员、副研究员,立法机关和政法机关中副处级以上法律工作者。除一级律师、法学教授、法学研究员外,其他招考对象应从事本职工作满八年,但结果依然不够理想。

  与此同时,法官的职业化、专业化建设也在构建之中。2001年6月,《法官法》和《检察官法》修正案通过,对初任法官、检察官实行统一的司法考试制度。此前1995年通过的《法官法》和《检察官法》仅规定,“按照德才兼备的标准”公开择优选拔。

  2002年,司法考试正式施行,自此中国的法官和检察官的选任制度进入新的时期。

  同年,时任最高法院院长肖扬首次提出“法官职业化建设”。最高法院这一年发布的《关于加强法官职业化建设的若干意见》,明确改革法官遴选制度和逐步推行法官逐级选任制度。

  最高法院率先垂范。2007年2月,最高法院对外公布,近年来从高、中级和基层法院选调干部127人。

  最高法院还要求继续加大改革力度,不断完善法官遴选程序,拓宽法官来源渠道,推进法官遴选工作的制度化、规范化、科学化建设。2008年3月全国“两会”期间,最高法院政治部负责人在与网民互动交流时,解释了法官来源的三种渠道即社会公开选拔、上级法院从下级法院优秀法官中选任、从本院符合法官任职条件的法官助理或其他优秀工作人员中选任。

  “这三种来源在遴选过程中所占的比重是一个动态发展的过程。法官的来源要根据外界条件的变化和法制发展的程度适当调整他们之间的比例和主次位置。”这名负责人称。比如,随着人事、户籍等改革,法官合理的职级、工资制度的建立,上级法院从下级法院选拔法官的比例就可能扩大;随着法官在国家的政治地位、社会地位、福利待遇的提高,法官职务在社会上的吸引力的增加,从社会优秀的法律人才中招收法官的比例也会提高。三种渠道动态发展并不断调整,是考虑到新老政策的衔接和改革的可操作性。

  2008年8月,中共中央组织部和“两高”发布《公开选拔初任法官、检察官任职人选暂行办法》的通知,规定面向社会公开选拔是初任法官和检察官任职人选的选拔方式之一。

  不过,从实践层面看,近几年来公开选拔的推行力度有限,最高法院和地方法院公开选拔的消息并不常见。

  2011年全国“两会”期间,时任全国人大代表相建海联名另六名代表,向“两高”提出从优秀资深律师中选任法官、检察官的建议。最高法院回复称,从律师中遴选法官,最高法院曾进行多次尝试,并得到了全国人大、中央组织部的大力支持,在法律和制度上的障碍都得以清除,律师不需要通过公务员考试即可进入法院。但实际效果并不理想,报名人数和质量以及最终被选任为法官的人数都远远没有达到预期的目标。

  距首次公开选拔15年后,这一次最高法院拿出“诚意和决心”,公开招考5名局级和处级高层次审判人才。招聘条件上,以律师为例,要求主要侧重品行和法律实践经验。如参加副庭(局)长选拔的,相关执业经历应满15年;参加正处职选拔的,应满10年。“充分考虑到岗位需求,要求报名者应具有长期的法律实践经验。”最高法院有关人员称。

  如何制度化、规范化

  在参与者和业界观察者看来,最高法院此次公开招考是很好的尝试。郭锋称,法官的职业化和专业化建设要求法官必须是科班出身,且具备一定的社会经验和阅历,比如律师和政府部门的法务工作经验,他们进入法官队伍“对社情民意的理解和感受会更深”。贾清林认为,让律师有机会进入法院,对律师的规范管理和自律将有正面的引导价值。

  张新强律师最终无缘最高法院。他说,能够进入面试和考察已是对其执业的肯定,这次有机会陈述对于法治的想法和思考,“已经很欣慰,重在参与不求结果”。当有年轻律师就这一经历向他表示对法官职业的向往时,“我告诉他们一定要清正,并专注于执业水平的提升,否则连入选的机会都没有。”

  现实的困境是,如何吸引优秀的法律人才放弃现有利益成为法官。傅郁林教授认为,公开招考的口径应该开的再大一些,并制度化,让更多社会上的法律人才有机会进入法院。她认识不少有正义追求的律师,做到一定程度虽然收入丰厚,但仍感觉比较沮丧,因为没有职业尊严。“要考虑怎么吸引他们进入体制内,对于他们来说法官职业在精神层面的吸引力可能更为重要,在这方面最高法院相对于其他法院还有些优势。” 傅郁林称。

  她认为,目前法官职业的吸引力不够,最核心的是法官职业尊荣感的下降,不只是经济待遇的问题。“不少法官感觉缺失这个职业应有的荣誉感。有些案件的裁判法官做不了主,但要承担风险为结果负责,还要受制于那些不在一线办案的人制定的不合理的考核指标,特别是一些优秀法官自觉不被信任、没有尊严,还不如出去做律师赚点钱。这正是本轮司法改革需着力解决的问题。”

  郭锋和张新强等均表示,吸引他们应聘的不仅是职务本身,更多的是法治理想和包括提升法官尊荣感在内的司法改革方向。

  傅郁林认为,目前司法改革的总体设想比较完整,涉及法官的责、权、利。一方面去行政化和地方化,通过推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理的司法体制改革,同时完善主审法官、合议庭办案责任制,给法官独立行使审判权的权限,“其实就是权限和责任的改革,当然如果利不能到位,则会导致失衡,甚至会有更多的现任法官流失”。

  另一方面,建立符合职业特点的司法人员管理制度,健全法官的职业保障制度,提高法官待遇。提高法官待遇的前提是缩小法官数量和提升法官素质,“这又牵涉更加复杂的法官选任机制和法官员额制”。

  首先,要有法官员额制,需要摸底到底需要多少法官,法官员额确定后,原则上只有在出现缺额时,才能通过从下级法院遴选或者向社会公开招考等方式补充。在傅郁林看来,法官员额制没有确定,法院又缺乏不合格法官的流出机制,目前最高法院、高级法院和中级法院的法官基本上饱和,每年的空缺并不多,“在这种情况下,下级法院法官上升的空间聊胜于无。”因此,亟须更加科学规范、公开透明的选任标准和选拔程序等机制,使下级法院的法官能够被逐级遴选为上级法院乃至最高法院的法官。她还主张,“在招录和选任基层法院初任法官时也应公示,公示期要长一些,不能把品质上带病的人招进来”。

  同时,由于法官的待遇在短期内不可能大幅提高,因此上级法院出现法官空缺时,与社会上有一定社会地位和经济基础的法律人才相比,下级法院法官相对缺乏竞争力。傅郁林建议可确定少数比例的名额由社会人士产生,或者设定更加有利于下级法院法官的选拔条件,给基层法院法官更多的晋升希望。

  去年11月,最高法院发布《关于新形势下进一步加强人民法院队伍建设的若干意见》。其中称,以分类管理改革为基础加强正规化建设,积极探索建立符合审判机关特点的人员管理机制。明确法官、审判辅助人员和司法行政人员责权关系,科学确定职数比例和编制。2014年“两会”时,最高法院院长周强在工作报告中也提出,将大力加强法院队伍正规化、专业化、职业化建设,大力推行法官逐级遴选工作,拓展基层法官职业发展空间等。

  最高法院政治部相关部门负责人表示,未来会进一步总结完善法官的选任制度,“将公开选拔与内部选任、逐级遴选等方式结合起来,不断提高法官队伍的整体素质。”