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姜明安:2016年,依法治国须下大力全面推进

来源:《杭州》2016年第2期

2016年是十三五规划和全面建成小康社会决胜阶段的开局之年,任务非常艰巨。全面建成小康社会是中共十八大确定的两个一百年奋斗目标的第一个百 年的奋斗目标。如何好实现这一宏伟目标?在四个全面五大发展理念中,全面建成小康社会是目标,全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党和 坚持五大发展理念是实现全面建成小康社会目标的途径,而全面推进依法治国相对于其他三个全面五大发展理念,又是其他三个全面五大发展理 念实现的保障。因此,笔者认为,2016年依法治国必须下大力全面推进。

只有下大力全面推进依法治国,全面深化改革才能沿着正确的方向进行顺利进行。全面深化改革必然涉及到各方面的利益关 系,利益关系必须通过法治协调、平衡,否则,改革的动力就可能随时转化成阻力,使改革无法进行,无法深入;全面深化改革既要摸着石头过河,也要有顶层设 计,要保证改革沿着正确的方向和目标进行,而顶层设计和顶层设计的方向、目标必须有法治的保障。否则,有人就可能会假借改革之名,行专断、滥权之实,甚至 假借改革之名,行腐败之实。

只有下大力全面推进依法治国,全面从严治党才能获得源源不断的动力和取得扎扎实实的实效。从严治党不是为了治党而治 党,而是为了保证和维护党的执政地位,即为了治国而治党。治党治国都必须依法,都必须既加强党规,又加强国法,党规、国法对于中国语境下的依法治国、依法 执政是不可缺少的;中国共产党是执政党,是执掌国家公权力的党,因此它必须在宪法和法律范围内活动,党规必须服从国法。只有国法完善了,才有可能健全党 规,只有推进了依法治国,才有可能推进从严治党。

只有下大力全面推进依法治国,才有可能创设和培植创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念实现的环境和条件。就创新来说,法治是其基本保障,没有严格的知识产权法制,包括科学技术进步法、专利法、商标法、著作权法等,创新成果随时被人抄袭、剽窃,人们的创新积极性将会被严重挫伤,创新将会失去动力。

就协调来说, 无论是经济和社会的整体协调,还是经济结构内部的调整协调,或者是社会发展各个领域各种关系的协调,都必须通过相应的宏观和微观法制,如税法、财政法、金融法、规划法等进行,离开了法制的调控,整个发展将会失序、失衡。

就绿色来说,其对法制的依赖更是显而易见的,如果没有各种生态、环境和资源保护法,如森林法、水法、草原法、环境污染防治法、环境影响评价法等的完善和严 格执行,各种地方利益、部门利益、局部利益、个人利益的驱使,会使公地悲剧愈演愈烈,绿色、宜居将会离我们越来越远,雾霾、沙尘、酸雨、泥石流、海啸 造访我们的频率将会越来越高。

就开放来说,法制、法治必须与之同行。没有法制,没有依法治国,即使开放的口号喊得再响,外资、外企也不敢进来。上世纪改革开放之初,我们之所以能吸 引那么多外资、外企,除了各种优惠政策和劳动力成本较低的原因外,就是注重健全完善相关法制,及时制定外资企业法、中外合资企业法、中外合作经营企业法、 外国企业所得税法、对外贸易法等,创造了开放的法治环境。今天的开放在广度和深度上均远超当年,更需要有健全完善的法制体系。

就共享来说,法制、法治的作用不仅是保障,而且是推动、促进。因为共享涉及发展成果的分配,涉及到对现有利益格局的调节,这种分配、调节必须通过法律(如 社会保障法、社会福利法、最低生活保障法、就业促进法、义务教育法、公共医疗卫生法、住房保障法等)确定相应范围、对象、标准、程序,必须严格依法进行。 否则,就可能造成多种不利后果:或者共享机制受阻,实践无法运作,导致社会差别、社会矛盾越来越大;或者因共享边界不清导致平均主义,挫伤人们创造财富的 积极性,甚至激励懒人;或者共享机制内部失衡,消除了一种不公平导致而另一种不公平,解决了旧的非正义导致新的非正义,等等。因此,共享必须通过法制为之 进行顶层设计,通过法治保障其有效实施。

综上可见,2016年,要全面推进小康社会的建设,就必须全面深化改革、全面从严治党、全面贯彻五大发展理念,而要全面深化改革、全面从严治党、全面贯彻五大发展理念,就必须全面实行法治,全面推进依法治国。那么,2016年,在全面实行法治,全面推进依法治国应该重点做哪些事,采取哪些重大举措呢?笔者认为,最重要者有五:

其一,进一步健全、完善有关推进和保障全面深化改革、全面从严治党、全面贯彻五大发展理念的国法、党规。全 面推进依法治国首先要解决有法可依的问题。尽管早在2011年,十一届全国人大常委会就已宣布中国特色社会主义法律体系已经形成,但是法律体系形成并不等 于全面推进依法治国的法律已经完善。随着新一届党中央提出四个全面五大发展理念,制定和修改相应法律如行政程序法、信息公开法、电子政务、电子 商务法、创新推进法、共享经济促进法等,制定和修改相应党规,如重大决策程序条例、党务公开条例、领导干部家庭财产和有关事项申报、核查、公开条例等,这 些任务急迫地摆在国家立法机关和党规制定机关的面前。我们期望,2016年,在上述国法党规立法方面我们能取得重大进展,以避免相应立法拖依法治国目标和 任务实施的后腿。

其二,进一步加强和改进行政执法,促进法治政府建设。全 面推进依法治国,立法是前提,执法是关键。有了良法,还必须有善治。没有严格执法,没有善治,良法就可能变成一张废纸。而要保障严格执法,保障善治,就必 须首先建设法治政府。最近,中共中央、国务院发布了《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》。《纲要》确定了法治政府建设的指导思想、总体目 标、基本原则、衡量标准以及到2020年基本建成法治政府的七项主要任务和四十项具体措施。这些任务和措施必须落实到2015-2020年的每一年。 2015年已经过去,2016年显然是关键的一年。我们期望,2016年,在实施这些任务、措施方面我们能取得重大进展,以为之后四年全面完成《纲要》确 定的目标、任务打下牢固的基础,

其三,进一步推进司法体制改革,促进司法公正、高效、权威。司 法在全面推进依法治国方面具有举足轻重的地位和作用。如果说,建设法治国家,立法是前提、执法是关键的话,那司法就是保障。十八届三中全会、四中全会以 后,党和国家在推进司法体制机制和制度改革方面迈出了较大的步伐。特别是在排除公权力干预司法,保障人民法院独立行使审判权、人民检察院独立行使检察权, 让审理者裁判,让裁判者负责方面采取了一系列重大措施,取得了明显的进步。但是,司法体制机制和制度改革的任务现在仍然还任重道远。我们期望,2016 年,司法改革能迈出更大一些的步子。

其四,进一步推进反腐败制度建设,加强对公权力的监督、制约。在 全面推进依法治国,建设法治国家的总工程中,反腐败制度建设是其中一项非常重要的子工程。反腐败必须法治化、制度化,否则,它就不能纳入依法治国,建设法 治国家的体系。尽管反腐败有很多方式、途径,如惩治反腐、教化反腐、激励反腐、制度反腐等。但最有效、最治本,最能解决不易腐、不能腐问题的还是制度反 腐、法治反腐。即使是惩治反腐、教化反腐、激励反腐,也应该法治化,通过国法、党规确立惩治、教化、激励的方式、标准、程序,防止这些反腐方式蜕变成人治 反腐。十八大以来,我国在反腐败方面取得了举世公认的成绩。但是,要巩固这些成绩并使之进一步深化,就必须在今后一个时期更注重制度建设。我们期 望,2016年,党和国家能在反腐败重大制度,如政务公开制度、党务公开制度、领导干部家庭财产和有关情况公开制度等建设上有所突破。

其五,进一步加强和改善党的领导,促进执政党依法执政。加 强和改善党的领导既是全面推进依法治国,建设法治国家的保障,同时也是全面推进依法治国,建设法治国家的重要内容。在法治国家的语境下,党的领导必须依法 (国法和党规)进行,执政党必须依法执政。在社会主义的中国,没有依法执政,就不可能有依法行政、依法治国。没有依法执政,建设法治政府、法治国家、法治 社会都是不可能的。如何解决依法执政的问题,党中央和全国各地党组织在十六大以后,特别是十八大以后,就开始探索,如党内法制机构的建立、党内法规体系的 完善、党内决策民主协商的制度化、一些地方党代会常任制试验,等等。但是,各级党委,特别是各级地方党委及其一把手如何接受监督制约的问题一起没有找 到完全有效的解决途径。我们期望,2016年,执政党在这方面的探索能有所进展,以保证依法行政、依法治国、依法执政真正能共同推进,以达致法治政府、法 治国家、法治社会一体建设的目标。 (作者为北京大学法学院教授)